No Brasil, as ações coletivas são usadas estrategicamente para a defesa de direitos individuais homogêneos ou mesmo só de direitos individuais. Essa é uma das conclusões de estudo desenvolvido pela Sociedade Brasileira de Direito Público que investigou como se dá a formação, o julgamento e a execução de ações coletivas no país.
O levantamento, que integra a 2ª edição da série Justiça Pesquisa, do Conselho Nacional de Justiça, foi feito em 14 tribunais de diferentes estados e ramos de Justiça. A pesquisa Ações coletivas no Brasil: temas, atores e desafios da tutela coletiva buscou traçar um desenho sobre a tutela coletiva em seus diversos estágios. Nesse contexto, analisa desde a formação das demandas, passando pela tramitação dos processos até o efetivo cumprimento das decisões judiciais e acordos homologados para a proteção de direitos coletivos.
O estudo faz parte da 2ª edição da série Justiça Pesquisa, idealizada e custeada pelo CNJ, que abordou seis temas relacionados ao Judiciário brasileiro. Os resultados dessas pesquisas foram apresentados na última quinta-feira (19), no Supremo Tribunal Federal, durante o Seminário Justiça Pesquisa 2017, organizado pelo CNJ.
O levantamento foi dividido em três frentes, em que a primeira delas o exame de 52 mil ações coletivas e processos que utilizam essas ações como precedente nos sites dos tribunais superiores e de seis tribunais estaduais (Alagoas, Ceará, Goiás, Pará, São Paulo e Rio Grande do Sul). A segunda e terceira fase incluíram entrevistas com operadores do sistema de justiça sobre a tutela coletiva no país, como valiam sua eficiência, como fazem uso dos instrumentos legais e processuais, além de problemas e diagnósticos
O uso estratégico de ações civis públicas para a defesa de direitos individuais homogêneos ou mesmo só individuais foi revelado pela análise dos dados. No tema saúde, por exemplo, prevaleceu a busca por satisfação de demandas pontuais. Na amostra analisada, não houve sequer uma ação que pretendesse reforma estrutural da política, como a incorporação ao SUS de medicamento, insumo ou serviço. A pesquisa mostrou que a jurisprudência dos tribunais analisados facilita este tipo de demanda, uma vez que deixa a critério do autor a vinculação à ação coletiva em trâmite.
Segundo o estudo, o principal problema dessa estratégia é que ela distorce um instrumento voltado à defesa de direitos coletivos em sentido estrito ou difusos e enfraquece as possibilidades de diálogo e mobilização social. A ampliação da publicidade da tutela coletiva é apontada como uma possível solução para esse problema. Além disso, a mudança na concepção dos próprios magistrados sobre o assunto também se faz importante, uma vez que a maioria dos juízes entrevistados (62%) responderam que ações individuais têm mais chance de sucesso do que as coletivas.
Ainda em relação à fase de formação de demanda, houve destaque para a controvérsia sobre a necessidade de supervisão judicial do inquérito civil. Os críticos desse instrumento argumentam que o MP abusa da ferramenta para obter extrajudicialmente resultados que não alcançaria pela via judicial. Grande parte dos juízes entrevistados (83%), no entanto, discordam dessa avaliação. Os termos de ajustamento de conduta e os inquéritos civis, em especial, são vistos como instrumentos que comportam diferentes usos estratégicos por parte de promotores (nos dois casos) e de defensores (somente no segundo caso). A conclusão é que, para essas instituições submeterem esses mecanismos ao controle judicial, significaria um grande revés.
Tramitação
Nesta fase, merece destaque a fragilidade percebida pelos próprios juízes a respeito do conhecimento que possuem sobre direitos coletivos, uma vez que 89,3% dos respondentes não consideram plenamente adequada a formação da magistratura em temas relacionados aos direitos coletivos e processuais. A pesquisa sugere a necessidade da implantação de políticas para tutelar tais direitos. A falta de estrutura do Judiciário foi apontada como uma das causas da dificuldade de processamento das ações coletivas, uma vez que são mais complexas e despertam na sociedade anseios de uma justiça rápida e eficaz.
O levantamento listou ainda fatores de desestímulo a demandas coletivas que envolvam questões ambientais ou relacionadas à improbidade administrativa. Ficou claro que a possibilidade de êxito em tais ações está muito ligada à capacidade do demandante de produzir provas técnicas e materiais do dano ambiental, no caso da ação ambiental, e do elemento subjetivo do agente público (dolo) no caso da improbidade.
Nesta etapa, são apontadas dificuldades diversas para execução da sentença judicial. Para 98,5% dos entrevistados, a estrutura do Judiciário é insatisfatória de alguma maneira. Outra conclusão diz respeito ao acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos acordos e decisões, especialmente pela ausência de mecanismos institucionais voltados para tal propósito.
Muitos atores ouvidos no estudo defenderam a necessidade de um Código de Processo Coletivo que seja capaz de harmonizar o conjunto de leis e de procedimento nessa área. Especificamente em relação às ações de improbidade administrativa, duas propostas de aperfeiçoamento da legislação emergiram como raros consensos entre juízes e promotores. A primeira seria a eliminação da fase de notificação preliminar em ação de improbidade, podendo o requerido ser citado sem apresentação de defesa prévia. A segunda, introduzir a possibilidade de firmar acordos de leniência com pessoas físicas e jurídicas no âmbito deste tipo de processo civil.